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李海金:乡镇行政体制改革的城市化走向

http://www.0431ny.com      2007-1-25      创新园      

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  随着农村税费改革和全面免除农业税,基层政府(尤其是农业地区)的财政短缺急剧恶化。庞大的机构和人员在捉襟见肘的财政压力下面临着严峻的生存危机,乡镇体制改革势在必行。可见,乡镇体制改革是国家与农民赋税关系调整抑或国家财政体制变革(从“农业财政时代”到“公共财政时代”[1])的直接制度后果之一,某省就将之称为乡镇综合配套改革。目前学界对乡镇体制改革的研究多以农业型县市所辖乡镇为实证研究的考察对象和理论分析的基点。这些研究对我们获取理论研究的普适性结论和实务工作的标准化政策是很重要的,但笔者以为另一类乡镇也应该进入我们的研究视野,即特大城市近郊乡镇。当前我国已进入工业化的新阶段,即“以工促农、以城带乡”阶段,发展战略相应地调整为“工业反哺农业、城市支持农村”,统筹城乡发展。这些主要是经济社会意义上的。笔者以为,农村基层行政管理体制也需依循“以城带乡”、“城市支持农村”思路寻求变革路径。

  一、研究背景的交待与研究视角的引入

  相对于农业型县市所辖乡镇体制改革而言,特大城市近郊乡镇体制改革可能要关涉到更多、更复杂的“讨论域”。这一区域兼具乡村和城市的特质,而且处于快速的变动之中。我们的研究应涵括更多的社会事实和研究题域。笔者以为,这项研究至少要对以下三大研究背景进行交待:一是城乡关系的历史演变和基本特征,这些在所研究乡镇场域中会有或完整或零碎的展现,也从历史向度制约着特大城市近郊乡镇体制改革的深度、广度、方式和成效;二是一个分析范式城乡二元结构及由此引申出来的城乡二元治理体制,这是此类乡镇体制改革研究的问题指向和宏观制度背景;三是特大城市行政管理体制及其变革,这是研究的重要外生性变量。在这些分析过程中逐步引入本文的研究视角。

  一直到1949年中华人民共和国成立以前,中国城乡关系的主要表现形态都是城市与乡村的差异和非均衡,城市在政治上统治乡村,在经济上剥夺乡村,城市与乡村的基本关系是统治与被统治的不平等关系,中国社会突出表现为城市与乡村的二元分离和对立。[2]建国后,由于以工农联盟为基础的社会主义制度的建立,城乡在形式上确立了一种平等互助的新型关系,然而由于恶劣的国际环境和百废待兴的国内经济状况,国家采取了“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式。这一发展战略以追求经济快速增长为目标,将重点放在发展工业尤其是重工业和建设城市上,优先发展资金密集型而非劳动密集型产业。这样城市和工业不仅难以吸纳日渐增长的剩余劳动力,而且还需要国家强制性地建立一套将农民严格阻挡在城市之外的人口管理制度,即至今仍为人诟病甚深的城乡隔离户籍制度。而与这一发展战略相配套的资金积累模式也是以农业支持工业、城市剥夺农村为特征的,其实现形式主要是工农业产品“剪刀差”。1952-1978年,国家通过“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金,加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元,两项合计6868.12亿元,约占农业所创造产值的18.5%[3].而这时所建立的一系列经济体制(计划经济体制)、政治体制(人民公社体制)和社会体制(城市隔离户籍制度等)都是为现代工业体系最大限度的、便利的从农村汲取资源服务的。改革开放后,由于一系列主客观因素的制约,农业作为弱势产业、农民作为弱势群体所享受到的改革开放成果也一直很有限,传统的城乡关系基本上没有根本性的变动。

  城市与乡村的非对等关系及其制度安排和政策配置最集中的体现就是我们经常讲的城乡二元社会结构。城市与乡村成为两个相互隔离的区域,工业与农业只有经济上的剥夺与被剥夺关系,市民与农民因城乡隔离户籍制度而兼具职业、居住地的标识和身份的表征双重特质。从而形成了陆学艺先生所言的“工业化国家+农民社会”[4]的社会政治格局。与城乡二元社会结构相对应,行政管理体制上建构了一套城乡二元治理体制,即城乡分治。城乡分治是指城市与乡村作为独立的行政建制单位,分属于不同的权力体系,实行不同的治理方式。具体而言,两类不同区域分别建构差异性的行政管理机构,并依据不同的理念和原则进行人员配备、职能设定、职位配置和职权划分。城乡分治体制是伴随着工商业的发展,城市规模扩展和人口增多,传统农村地区的治理方式难以有效管理城市地区而依据城市管理区域和管理对象的特点及管理需要分设不同的行政管理机构的产物。

  城乡分治体制在行政建制上有两个层面:一是城镇型建制,亦称市、镇建制,包括市、市辖区、镇地方行政建制单位,是国家依照城乡分治模式专门设置在城镇地区的;二是一般地域型建制,即县、乡建制,包括县、乡地方行政建制单位,主要管理乡村地区[5](p129-130)。不过,与世界各国不同,中国城乡分治不仅仅“只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简”[6],更是前文已述城乡二元社会经济结构的超稳定强制。这种城乡分治体制是二元行政和二元社会的混合和互强,构成引发城乡差别和城乡矛盾的结构性因素。我国特大城市行政管理体制一般可以分为两大类别:一是市-区-街道“两级政府、三级管理”体制,一般设置在城区。市是城市区域内最高级别的行政建制单位,市辖区是设置在设市的城市地区的地方行政建制单位,街道办事处是市辖区的派出机关;二是市-区(县)-乡镇“三级政府、三级管理”体制,一般设置在郊区或郊县。区(县)成为管理农村地区的地方行政建制单位,乡镇类似于农业型县市下辖的乡和管辖广大乡村地区的镇。随着单位制的解体和城市社会事务的增多与复杂化,城区行政管理权力逐步向基层下移,强化基层管理和网络化控制的趋势显现。在郊区或郊县,城市化的快速推进和城市规模的扩展也使这些区域日益受到中心城区的形塑,行政管理体制同样面临变革与调整的趋向。

  城市化至少包括两个过程:一是农业人口转变为城市人口,在中国城乡分割户籍制度背景下就是农民向市民身份的转变;二是农村区域向城市区域转化,乡村逐步纳入城市的治理范围,城市的生产生活方式、价值观念与文化扩展到并改变着乡村。在未来20年里,我国将进入城市化的加速发展时期。本文即是在这一深刻的城市化背景下展开讨论的。论文以特大城市近郊乡镇“乡(镇)改街”为分析对象,将乡镇体制改革置于城市化进程中进行考察,试图发现其与农业地区乡镇体制改革的不同面相。笔者主要采用两个研究视角:一是城乡治理体制转型,即城乡二元治理体制(城乡分治)和城乡一体治理体制(城乡合治)的分立、转化与融会;二是政府公共行政、公共管理和公共服务模式的变革,即从以效率为基础的传统行政管理模式到以市场为基础的新公共管理模式,再到以公共利益为基础的新公共服务模式转变。第一个研究视角以城乡二元治理体制为问题指向,是从城市与乡村对照意义上来讨论的;而第二个研究视角则是从一般意义上来讨论的,将1980年代中期以来席卷西方并延及全球的新公共管理理论和21世纪初兴起的新公共服务理论导入乡镇行政体制改革之中,窥探这些政府改革运动对乡镇行政体制改革方向和路径的规制。

  二、“乡改街”:过程分析、绩效评估与比较研究

  本文研究的个案双柳镇①位于武汉市东郊,南临长江与鄂州相望,北滨涨渡湖、七仙湖、陶家大湖,东连黄冈团风县,西接阳逻开发区。

  双柳镇处于城市与乡村之间的过渡地带,可称之为城市近郊区或城乡结合部。从社会经济特性上看,双柳镇兼具城市与乡村的特质,城市文明与乡村文明在此相遇、纠结并交融,城市的生产生活方式、价值观念与文化冲击并改造着乡村传统;其经济类型也开始以城市为导向实现转变,大量人员进入城市从事非农产业,镇域经济成为依附性经济,主要为城市提供生活必需品和生产原料及初级加工品。因此,以城带乡就成为城市近郊区的基本发展思路。当然,以城带乡不仅仅是社会经济意义上的。在政治层面上,其行政管理体制也会逐步以城市行政管理体制为建构取向进行改革。

  从改革的初始动因上看,双柳“乡改街”就是在以城带乡思路下推进的。城市基层管理体制、组织体系及其运行机制被导入体制改革过程中。“乡改街”大致经历了四个阶段,改革过程即保持了一定的连续性也显现了某些断裂。

  第一阶段,2001年乡镇合并与改制。改革的首要动因是乡镇财政短缺和生存危机。双柳也不例外,改革前共有127个正式编制,还有大量的临时工、合同工。改革的第二个原因是当前的乡镇规模过小、布局不合理,难以发挥规模经济优势和实现资源优化配置。另外,乡镇一级政府的性质也与其职权、职能不符,无法有效地为农民提供公共服务。因此,改革的重点是乡镇合并、机构裁并、人员精简和性质变更。具体包括:(1)行政区划调整,双柳镇与大埠镇合并,辖区范围扩大;(2)机构裁并,党政内设机构从9个减为5个;(3)人员精简,编制从127个精简为60个,清退临时工和合同工;(4)性质变更,从一级基层政权(政府机构)变为一级基层行政组织(区政府的派出机关),并撤消人大、政协和专职人大、政协主任,原职位分别由一名副书记兼任。

  第二阶段,2002年街道事业单位首轮改革。这是第一阶段行政机构改革的配套性改革。主要是事业单位裁并、人员精简和站所改革。事业单位精简到10个以内,事业单位编制总精简比例20%以上,部分站所改革为“农业服务中心”和“文化服务中心”等服务机构。

  经过前两个阶段的改革,双柳镇实现了两个层面的转变:一是辖区面积扩大,行政机构和人员减少;二是行政建制及其性质变更。不过,双柳街域范围大部分仍为农业地区,农业是主导产业,其农业特性很明显。因此,随着农村税费改革的推进和所在省乡镇体制改革的深化,双柳街又进入新一轮的改革。农村税费改革在减轻农民负担,规范基层政府行政行为的同时却使农村基层行政组织面临更严峻的财政短缺和生存危机,“吃饭财政”进一步恶化,从而形成对基层政府的“倒逼”[7].在这一背景下,双柳街所在省湖北省开始推行乡镇综合配套改革,这一改革被知识界称为“湖北新政”。“湖北新政”作为一项整体性的改革行动在中国独特的“压力型体制”[8]下,也必然会引致双柳街相应的体制改革。“双柳虽然已改为街道办事处,不是乡镇了,但我们仍然是农业型的,所以省里的乡镇综合配套改革也涵盖了我们街道”②。这样,双柳街体制改革就进入第三阶段,即2005年6月街道行政机关二轮改革。这次改革主要有四项内容:(1)进一步精简机构,内设机构从5个减为3个,即党政办公室、经济发展办公室和社会事务办公室;(2)领导班子交叉任职,工委书记、办事处主任一肩挑,工委、办事处等党政领导兼职、交叉任职,党政领导班子成员由原来23名减少到9名;(3)编制从60个再次精简到45个;(4)中层干部定编、竞争上岗,除政策性分流13人外共有38名参加竞岗、落岗2人。

  第四阶段,2005年10月事业单位二轮改革。这是上述行政机关改革的延伸,也是2002年事业单位改革的进一步深化与推进。主要有:(1)单位转制,“3个中心1站1所”整体退出事业管理序列,成为具有组织章程、法人资格、自主经营、自负盈亏的农村公益型新型服务组织,其行政职能全部并入街道相应行政机构;(2)身份转换,全街52名事业单位人员签订置换身份协议书,退出事业编制,脱离财政供养关系;(3)资产监管,对事业单位进行清产核资、冻结帐户、封存财务,并制定债券债务处置方案;(4)建立农村公益性服务新机制,实行政府购买服务,即“以钱养事”。

  对双柳“乡改街”的绩效评估分为两个层面:一是改革的成效;二是改革的不足和需改进之处。改革的成效有:(1)发挥规模经济优势,促进资源优化配置。乡镇合并后辖区面积增加两倍有余,人口增加近一倍,促进了无公害蔬菜生产基地、水特产品经济带等农业生产基地实现土地、资金、人才、技术、劳动力等更优质配置。(2)提高干部素质,优化干部队伍。街道党政领导班子平均年龄为40.5岁,比改革前年轻了6岁;大专以上文化程度比例为100%,比改革前提高了23个百分点。公务员队伍中40岁以下20名,占44%,比改革前提高11个百分点;大专以上文化程度43人,占96%,比改革前提高15个百分点。(3)裁并机构,精简人员,减少开支。内设机构从9个裁减到3个,党政领导班子成员减到9名,编制从127个减到45个,清退临时工和合同工。每年减少工资、补助、办公、招待等经费支出141万元,每年减轻街道财政负担人均23.5元。(4)创新领导机制,提高工作效率。机构裁并,领导干部交叉任职,权力和职能集中,减少机构、人员之间的摩擦,同时建立党政领导干部驻点包村、联系企业制度,强化干部职责,提高了行政效率。(5)街道提供公共产品和公共服务职能增强。事业单位改革和新型公益性服务组织的建立,在减少行政管理权力、弱化行政管理职能的同时又强化了公共服务职能。街道推动了蔬菜协会等农民专业合作组织的建立和运转,为其提供必要的政策支持和生产技术信息,并加大农村基础设施建设投入。

  不过,双柳“乡改街”也存在一些不足,还需要进一步改进和完善。主要有:(1)工作量大和工作强度大凸显。改革后街道工作人员人数与所辖行政村(社区、农场)个数刚好对等。再加之街道管辖面积广,湖区面积大,又处于所在区开放开发前沿,人手紧张、管理难度大。(2)街道管理机制继承有余,创新不足。一位街道干部深有感触地说,“可能是仍然以‘三农’为主的缘故,我们还是沿用以前乡镇的那一套管理方式,怎么样转换成街道的管理模式还有待摸索。”①更深层的问题是如何实现从一级政府组织向一级派出性行政组织的转变。(3)农村公益性服务组织的管理体制和运行机制还不成熟。“以钱养事”公益性服务新机制操作化过程中的一些技术性问题,特别是服务项目的经费核算、目标考核、效果评估等还没有实现标准化和量化。

  前文主要是纵向历史性比较,下面对其作横向现实性对照。横向比较主要有两个层面:一是双柳“乡改街”与中心城区“乡改街”比较。在此以武汉市中心城区“乡改街”为参照对象。1985年武汉市实行中心城区带管1-2个乡(镇)的管理体制,如口区带管长丰乡、江岸区带管后湖乡、汉阳区带管江堤乡和永丰乡[9](p115)。随着城市化的快速推进,这些乡镇的面貌也开始发生日新月异的变化,耕地面积急剧减少,二三产业比重增长迅速,二三产业从业人员增多,建筑日渐密集与现代化,土地价格急速上涨。旧的管理体制、组织机制与新的城市格局出现严重的冲撞与紧张,引发了“城中村”问题。村庄改造和相应的管理体制改革就成为一种必然。从现实状况看,“城中村”改造是改革的重心,“乡(镇)改街”体制改革只是“城中村”改造的附属品。而且,改革中的机构设置、职能设定、职权划分和人员配备都以城区其它街道为参照系,重新建构一套城市型治理模式。与中心城区所辖乡镇“乡(镇)改街”不同,双柳镇等郊区“乡(镇)改街”呈现完全迥异的面相。郊区所辖乡镇一般仍然是农业型乡镇,农业在国民生产总值中的比重较高,农业从业人员数量较大。改革后街道的工作任务仍以农村和农业为主体。而且,从一级政府变为区政府的派出机构,机构和人员的减少、职权和能力的减弱,迫使街道的治理模式也要进行变革。由原来偏重于单向行政管理到如今强化公共服务,为农业生产和农民提供更好的服务。从比较研究意义上言,中心城区所辖体制改革与郊区所辖乡镇体制改革在借助行政建制单位和组织体系上具有共通性,都将乡镇改造为街道办事处,但两者在改革重心和契合程度方面有所差异。前者侧重于以“三农”为对象的公共服务型行政体系的建构,改革为街道办事处是对“乡派”改革法律困境和组织困境的变相应对;后者侧重于城市治理组织体系的建构,改革是自然而然的。

  二是双柳“乡改街”与农业型县市所辖乡镇体制改革比较。长期以来,乡镇政府形式上是一级基层政权组织,事实上只不过是县级政府的派出机构,乡镇政府从来就未成为一级完备的政府。[10]两类乡镇体制改革思路具有大致相同的问题指向和现实关照,其改革总的走向具有相似性。“乡派”主张者提出,改乡级政府为县级政府的派出机构。“乡(镇)改街”则是将乡(镇)由一级政府改为区政府的派出机构。只不过“乡(镇)改街”没有在传统乡村行政建制中借用组织资源,直接改为乡公所等派出机构,而是依据乡镇所处区位及未来走向,在城市化进程和城乡治理体制变动中找寻一种新型组织体系。而“乡派”改革思路仍然在传统乡村行政建制中寻找替代性组织,如改为乡公所或乡办事处。

  三、以城带乡、城乡治理与乡镇行政体制改革

  当前知识界和实务界恐怕有一个共识性的认识:“三农问题”虽然产生和存在于农村,但其解决恐怕在农村之外,也就是要将之置于城市化进程中求取解决之道。在对“三农问题”的学术研究和政策探讨中,我们恐怕都需将城市与乡村、工业与农业联动起来进行系统、综合思考,依循“以城带乡”的思路与路径。不过,当前“以城带乡”主要强调城市对乡村经济上的带动,资金、技术、人才等生产要素的支持。本文试图将“以城带乡”从经济层面推及到政治层面,以扩展学术讨论空间和增强政策制订的周密性。本文的个案研究表明,乡镇行政体制改革的动因、路径和内容都离不开以城带乡这一新思路。而且,以城带乡还可以析分成两个层面:一是在城乡治理体制上,体现为城乡二元治理向城乡一体治理的转变,农村治理体制开始以城市治理体制为取向进行变革;二是在农村基层行政体系上,体现为单向行政管理型行政体系向公共管理型行政体系再向公共服务型行政体系的转型,行政体系的公共服务功能凸显。

  自从城市产生以后,城市与乡村便成为国家中密切联系而又差别显著的两类地域类型和社会单元。它们具有不同的存在基础、功能、结构、特性,国家也就据此分别建构不同的行政管理体制及其组织体系,采取不同的治理方式。然而,在城市化、现代化和社会变革进程中,城乡治理体制也曾出现并必将出现交融、一体的趋向。从城市与乡村两种治理体制的关联意义上讲,我国城乡治理体制经历并正在经历着城乡合治(即城乡一体治理),到城乡分治(即城乡二元治理),再到城乡合治或者城乡合治与城乡分治并存的演变过程。古代中国实行“城乡合治型”治理体制,城市与乡村同属于自上而下纵向贯通的皇权官僚体系。“古代中国城市从来不是法律意义上的自由城市,也没有任何独立于国家权力体系之外、自主管理内部事务的自治权,不是独立自主的政治单位。”[2](p147)进入近代社会,随着城市与乡村两种政治统治区域的地位变动、结构-功能的变异,城市的独立性和自主性越来越强。城市治理方式发生变革,城乡建构了不同的行政系统,出现了城乡分治的趋向。[2](p250-251)1909年《城镇乡地方自治章程》的颁布就是一个起点和标志。1949年中华人民共和国建立后,城市和乡村仍然是两个独立的政治单元和社会单元,自然就沿袭传统的城乡分治型体制。不过,随着城市化、工业化进程以及城乡一体、城乡统筹价值理念的导向,城乡治理体制也开始发生局部变动,以城市带动和管理附近乡村地方的城乡合治型治理方式显现[2](p371)。

  这是从时代演进的角度对中国城乡治理体制的梳理。另一个分析视角是不同时期的社会特性与经济基础。据此我们以三种社会类型来分述城乡治理体制的演变。在农业社会,农业是主要产业、社会的经济基础,乡村是国家的主要统治区域,城市依附于乡村而存在、不需要创设独立的行政建制,城乡采用一体性的治理体制。在农业社会向工业社会转型期,工商业地位提升,城市的聚集效应和辐射作用凸现,乡村被裹挟到城市化和工业化浪潮中,城市社会呈现出不同于乡村社会的特质势必构建一种新型的治理体制,城乡治理体制开始分化。在工业社会,工商业成为主导产业,城市成为国家的重心,城乡再次回归合治型体制,不过这时的合治型体制是以城市为中心和主导的。

  我国现在至少处于农业社会向工业社会转型期,部分区域早已进入工业社会。统计资料显示,第一产业在国内生产总值中的比重从1978年的28.1%下降到2004年的15.2%;与此同时,居住在农村的人口也从占总人口的82.08%减少到58.24%,第一产业就业人数也相应地从70.5%下降到46.9%;1990年代以来,第一产业贡献率从1990年的41.9%跌落到2004年的9.2%,而第一产业拉动率也从1.6%降到0.9%[11](p52,57,93,118,120)。因此,从城乡二元治理体制向城乡一体治理体制转变是今后农村基层管理体制改革的趋向。对于本文个案街道而言,尽管当前仍以农业为主导产业,农业从业人员仍占主体,但随着武汉市城市化的快速推进,尤其是西侧阳逻开发区的辐射,阳逻长江大桥和外环线的建设,双柳街的行政管理体制必然会发生进一步的变革。

  城乡治理体制转变是以城市与乡村两类社会单元的对照为分析基点的。而农村基层行政体系转型则与一般意义上的政府治理体制变革相关联。政府治理体制主要有三种模式:传统公共行政模式、新公共管理模式和新公共服务模式。三种模式差异明显:组织结构上,分别是集权性结构、分权性结构、合作性结构;政府角色上,分别是划桨者、掌舵者、服务者;公民角色上,分别是被统治者、顾客(消费者)、公民;治理之道上,分别是政府配置(一元为主)、市场配置(强调市场化)、多元配置(注重政府责任的回归)。[12]从传统公共行政到新公共管理再到新公共服务的转型,对于政府的角色、功能和地位经历了一个否定之否定的过程。新公共服务否定了新公共管理的“市场化导向”和“顾客取向”,强调政府的功能和作用,又超越了传统公共行政的政府“一元化”和“单向性”特征。

  不过,从理论建构的角度来讲,新公共服务理论在回归政府责任的同时也不可能完全抛弃新公共管理理论中的市场因子。政府体系和市场体系作为当今社会最有影响力的两股力量存在着一定的张力,很难说哪一种力量会长期保持优势地位,两者都可能面临“失灵”或“失效”的困境。换言之,政府责任和市场导向对当前政府治理体制的建构都是不可或缺的。因此,对于农村公共服务的提供而言,区分公共服务的供给和生产就相当重要。公共服务的供给是供给主体抑或筹资主体问题,公共服务的生产则是具体生产方式,一般有公共生产(政府直接组织生产)和私人生产(非政府组织或个体组织生产)两种方式。农村公共服务的供给和生产可以有多种组合形式,政府供给并不意味着必须由政府组织生产,而公共服务的私人生产也并不意味着否认政府供给。

  四、小结

  城市与乡村是分别建构不同的治理体制,还是建构合一的治理体制,主要取决于两个社会单元的社会特性及其关系模式。从城乡二元治理体制向城乡一体治理体制转变是今后农村基层管理体制改革的总趋向。但是,对特大城市近郊农业型乡镇而言,最关键的是从单向行政管理型行政体系向公共服务型行政体系的转型。

  新公共管理理论“市场化导向”和新公共服务理论“政府责任的回归”都存在着理论解说和实践运行上的缺陷,市场导向抑或政府责任的单向强化都无助于推进乡镇行政体制改革。从理论建构的角度来讲,新公共服务理论在回归政府责任的同时也不可能完全抛弃新公共管理理论中的市场因子。在强调政府的地位和功能的同时仍需将市场机制和竞争意识引入政府管理过程中。

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